我国新能源产能过剩的原因与解决途径

新能源产业是我国战略性新兴产业,但刚刚起步就出现产能"过剩"的问题,其既有国际市场萎缩也有产业发展与市场培育不协调,生产力发展与制度建设不协调等原因。消除产能"过剩"需要有新思路,要把政策重点由过去的扶持产业转到培育与扩大国内新能源市场方面,促进新能源产业从生产到消费的均衡发展。以消费者为补贴对象,培育国内专业市场;创新产业发展模式,开辟新的出口市场;拓展新能源应用领域,促进新能源产业与传统产业的融合发展。要创造有利于新能源产业发展的外部环境,加快电力体制改革,形成政策合力,优化市场环境。【作者】史丹（中国社科院财经战略研究院）

1 我国新能源产业提前出现“产能过剩” 的原因

新能源产业属于新兴产业，近十年来，在全球范围内发展非常迅速。但新能源产业仍处于产业生命周期中的成长阶段。从理论上讲，这一阶段产业发展的基本特征应是随着用户对产品的认知和生产成本的下降，市场需求不断扩大，产能过剩问题一般出现在成熟期，而不是成长期。然而，近年来，受美国金融危机和欧洲债务的影响，我国光伏产品国际市场大幅萎缩，产品出口受阻，价格快速下滑，一些企业面临停产和倒闭。风机制造业的发展虽然主要依托国内风电市场的发展，但并网发电滞后于发电装机增长，“弃风”问题比较突出。一些风能资源丰富的地区，其风力发电利用只有700多h，造成极大的浪费，在一定程度上出现“未熟先衰”的迹象。作为新兴战略性产业，如果产业提前出现衰退，无疑会影响到未来经济的发展。

造成我国新能源产业“产能过剩”的原因，总的看来，是我国新能源产业市场开发与产业发展不协调，就具体行业来说，则各有侧重。光伏产业的发展主要是沿用过去加工贸易的传统模式，两头在外，产业集中在产品加工制造环节，国内一些企业生产规模迅速扩张并在全球同类行业处于领先地位。但由于光伏产业目前的发展主要是依靠政府补贴，受国际金融危机尤其是欧洲债务危机影响，欧洲各国开始对光伏产业削减政府补贴，欧洲的光伏市场开始萎缩，其国内企业不断倒闭。为了保护其国内企业，美国和欧盟开始对我国光伏产品实施“双反”调查，美国初审反倾销税定在3 1 ～2 5 0 %，使我国光伏企业出口受到较大影响，大量产品积压。另一方面，在我国光伏产品生产能力接近全球一半产能的情况下，国内市场仍然没有启动，光伏发电市场缺乏政策扶持。光伏企业几乎是“眼睛一致向外”，在发展初期本应开始的市场开发和产品营销活动在国内非常微弱，光伏应用与市场开发大大落后于欧美国家，造成我国光伏产品制造与应用脱节，产业发展缺乏稳定的市场基础。从光伏产业的创新能力和竞争能力来看，我国企业低于国外同行。

具体表现为：一是企业研究投入比低于国外同行。二是我国太阳能光伏专利前10 位的专利权人主要是大学与自然人，而国外专利权人以企业为主。例如，日本太阳能专利前100 位的专利为夏普、三洋、佳能等企业。三是专利产出质量有待提高。例如，我国无锡尚德共有241 项专利，其中发明专利56 项，实用新型专利180项，外观设计专利5 项，发明专利占授权专利的比例为23.24%，而美国通用电气共有7747 项专利，其中发明专利为7564 项，实用新型专利95 项，外观设计专利88 项，发明专利占授权专利的比例为9 7 . 6 4 % 。我国光伏产业虽然生产规模世界第一，但在全球产业分工仍处于加工制造的低端环节，太阳能光伏产业的环境收益和新能源应用及其对其他产业创新带动主要由发达国家所获得。

风电产业虽然以国内市场为主，但是以建设风电三峡为目标的大模规集中开发模式实际上形成了单兵突进、“后援”不足等问题。从根本上说，风电过剩更多地体现出体制性过剩。风电建设过快，而电力外送线路建设迟缓，电源建设与输电规划不协调；电网建设与运营的垄断导致电力输送线路的短缺，电力外送受限。此外，由电网收购风电再分配给用户的用电模式又严重地影响了风电的就地消纳，全额保障性收购名存实亡。以蒙西为例，该地区的风电外送线路8 年前开始呼吁，但至今尚未建成。据了解，截至目前蒙西电网已经富余400～500 万kW 电力装机容量，2011 年内蒙古风电弃风率高达26%，2012 年以来蒙西和蒙东弃风率则分别高达42% 和50%，通辽市4～5 月份的弃风率更是高达7 0 % 。另一方面，企业利益补偿不均衡，输电企业利益被忽视，输电企业消纳波动及间歇性特性电源的技术创新动力，也是导致电网消纳风电能力较低的重要原因。目前我国新能源电力的全网占比不足2 % ，与国外相比，我国电网吸纳风电的比例较低，具有提高消纳能力的潜力。

2 解决我国新能源“产能过剩”的途径

从目前情况来看，我国新能源产业不仅没有发挥新兴战略性产业应有的带动作用，反而在经济增长的波动中首先出现产能过剩，产业经济效益大幅下跌，一些刚刚在国际市场上崛起的新能源企业面临着破产倒闭的威胁。如此下去，我国在新能源领域刚刚形成的国际竞争力和社会投资信心将被一些发达国家能源新政和贸易措施所冲垮，对我国新兴战略性产业的培育和发展产生较大的影响。为此，我国需要根据发展新能源产业的长远战略目标和当前新能源产业发展过程中所出现的问题，尽快调整新能源产业政策，即把政策重点由过去的扶持产业转到培育与扩大国内新能源市场方面，促进新能源产业从生产到消费的均衡发展。以消费者为补贴对象，培育国内专业市场；创新产业发展模式，开辟新的出口市场；拓展新能源应用领域，促进新能源产业与传统产业的融合发展。

2.1 以消费者为补贴对象，培育新能源应用的专业市场

为了促进新能源产业发展，我国相继出台了可再生能源价格全国分摊政策、可再生能源增值税减免政策、太阳能光电建筑应用财政资金补助办法、上网电量全额保障性收购政策和风电、光伏发电、生物质能等的上网电价补贴政策，为新能源的规模化发展注入了强大动力，促进了新能源资源的优先开发。但是从政策效果来看，我国对新能源产业的财政扶持措施主要是激励新能源产业的发展，相比之下，对新能源消费市场的培育缺乏必要的引导和鼓励措施。新能源发电上网及电价全国分摊的办法，只是发挥了新能源对传统能源的简单替代作用，但却抹消了新能源电力用户与传统电力用户的区别，不利于培育新能源专属用户与消费者，忽视了新能源利用对其他产业生产方式和发展可能产生的革命性影响，而后者正是新能源产业成为新兴战略性产业的意义所在。美国经济学家夫金认为，互联网技术与可再生能源的结合，将会产生第三次工业革命。历史经验表明，能源开发与利用的变革其意义不仅在于对传统能源的替代，而且在于其促进了生产方式的改变，产业结构的改变，因而成为产业革命的重要推动力。例如，煤炭的开发利用实现了对柴薪的替代，同时也为蒸汽机发明和使用奠定了基础，使得大规模连续化的生产方式成为可能，提升纺织业劳动生产率和铁路等更加快捷的运输产业的发展。同样，石油开发利用的意义不是简单的对煤炭替代，而为汽车产业的发展奠定了燃料基础。如今，人们对新能源产业寄以厚望，也绝不是对传统化石能源的简单替代。培育应用新能源专业市场对于发挥新能源创新作用具有独特的意义。

培育应用新能源专业市场，需解决二个关键问题，一是培育用户，二是利益补偿。在我国现行电力体制下，培育专业用户最为可行的办法是发展分布式电源。根据I E A 的定义，分布式电源是指服务于当地用户或当地电网的发电站。它的特点是通过接入中低压配电网直接向用户供电，一般来说装机规模不大，有特定的用户群，可以形成用电和发电的互动。从而能更好地根据风电的特性安排风电的消纳，也可根据用户的需求，选择不同电源的配合方式。例如，欧美国家主要是以住宅屋顶安装光伏发电系统，首先向住宅供电，富余或不足电量再向电网输电或购电。这些住宅就是光伏发电的专属市场，国家对此提供一定的补贴以鼓励住宅主人选择安装光伏发电系统。

利益补偿主要是解决利用新能源应用成本过高的问题。目前我国新能源用户并没有因为使用新能源电力而得到任何的补偿和奖励，建议借鉴节能产品的补贴办法，对新能源用户给予直接补贴。对新能源用户给予补偿和奖励，把对新能源产业的政策拉动转变为市场拉动，促进新能源消费市场和新能源产业均衡，对于分布式电源的补贴建议分为两个部分：一是装机（包括电网备用容量和储能设备）补贴，二是电量奖励。装机补贴可采取多种形式，如设备贷款贴息，投资额补贴等。电量奖励主要是根据实际利用量进行补贴，可按新能源与常规电力的差价的一定比例发放奖励。

2.2 创新新能源产业发展模式，开辟新的出口市场

新能源产业的市场瓶颈和技术进步，为新能源产业创新发展模式提供了动力和可能。从企业发展实践来看，一些新能源企业正在转变发展模式，即把常规的能源技术与互联网等技术整合起来，由过去单一的产品制造商转变为为大型工业企业及公共建筑等提供能源项目咨询、设计、融资、建造与运营一体化的服务商，改变传统的产业发展模式，形成新型的产业发展模式，其可实现节能减排、传统能源的高效利用和可再生能源利用等综合目标。这种发展模式也是制造业与服务业融合发展的具体体现，代表着未来产业发展方向。我国财税部门要跟踪这种产业发展新趋势，改进税收征管，给予适应的税收优惠，根据企业实际进项的多少，降低增值税税率。

我国的光伏产品出口市场主要集中在欧洲、美国等一些发达国家和地区，出口市场集中度过高，易受出口地国家政策的影响。目前，除了积极应对这些国家和地区“反倾销”贸易战外，还应积极开辟非洲和拉美等新的出口市场。目前我国在这些地区已有了一些合作项目，例如，由水电顾问集团经济和计划委员会总承包的埃塞俄比亚阿达玛（Adama）风电项目首台机组成功并网发电，但是数量小，规模不大，应该加快发展。在开辟新出口市场时，要注意改变单一出口产品的模式，争取实施项目总承包，实现我国技术、标准、管理、设备整体走出去的目标。为了规避风险，有关部门要积极开展出口目的地国的政治、经济、文化、法律等方面的研究，为出口企业提供公共服务，此外，金融部门要积极给予此类项目贷款的优惠。

2.3 拓展新能源应用领域，引导新能源产业与传统产业的结合

我国目前新能源产业发展的思路局限于对传统能源的替代，忽视了新能源与其他产业的融合发展。从经济发展水平和能源消费规模来看，我国已进入工业化中期阶段和能源消费大国行列，但是我国农业生产机械化水平低，农村地区缺乏能源供应的问题比较突出，产业发展不平衡和能源贫困问题仍然存在。从风电和太阳能发电的地理位置来看，其往往靠近农牧业生产地区，且在空间上有条件采用风光互补的方法实现供电与供热。另外，农牧业生产对能源持续稳定供应的需求大大低于其他产业。因此，把新能源发电由上网发电转向为满足农业与农村潜在能源需求，不仅为新能源产业提供巨大的市场空间，而且可通过新能源应用，提高农牧业生产和农村居民生活的现代化水平。笔者在内蒙调研发现，一些地区运用风电和太阳能发电为农业生产大棚提供电力保温和动力，建设现代温室设施，尝试太阳能与养殖设施、食用菌种植设施等结合，多方位发展现代农业，这种新能源与新农业、新能源与新农村的做法非常值得鼓励。内蒙还有一些地区利用风电供暖，替代传统的热力供应，提高了风电的就地转化。建议在我国内蒙、新疆等一些有条件的地区，鼓励实现农牧业和新能源产业综合立体开发，鼓励新能源的就地消纳。通过发展新能源，加快新农村的建设，改善农村基础设施和提高农民生产水平。为此，建议在内蒙等地区设立新能源与农村建设综合示范区，对于为农牧业企业或者农业提供新能源设施的企业提供贴息贷款，对于和农牧业企业合作的新能源企业实行税收优惠。

新能源应用市场除了向第一产业发展外，还要向居民生活用能方面发展。使新能源应用直接进入终端消费市场。居民用能属于终端消费，政府补贴比较好操作，另外，居民用能7 0 % ～8 0 % 是以“热能”的形式消费。因此，新能源开发利用的技术路线不仅是要发电、替代液体燃料，而且还应是实现热利用。直接使用热能，可以减少电能的消费，成本较低。太阳能高温热源既可用于太阳能制盐、海水淡化、太阳能制氢等工业领域，也可用于满足家庭与单位的烹饪、供热（开）水、供暖气、烘烤等使用要求，替代燃煤、燃气锅炉等。

3 加快建设有利于我国新能源产业健康发展的外部环境

3.1 以电力体制改革为重点加快能源体制改革

与发达国家相比，我国新能源上网发电的比例较低，除了技术水平的因素外，风电和太阳能发电并网消纳不足更多是体制原因，是体制性过剩。由于新能源利用主要是转换成电能，因此，电力管理体制的改革是重中之重。首先，要把电力调度从电网运营分离出来，独立运营。要改善电力调度和管理办法，实现公开的电力调度制度。加大对电网公平接入的监管，保证各类投资者无歧视地使用电网设施，形成有利于新能源发展的市场机制。尽早在全国推广节能发电调度，保证和落实新能源发电优先收购。调峰能力不足一直是我国电力系统长期存在的问题，而新能源大规模开发进一步增加了调峰难度，因此要处理好新能源和传统能源的替代关系。明确风电、太阳能发电调峰的责任主体，制定统一的标准和政策。其次，要放松电网建设的市场准入，鼓励民间资本、非电力行业资本进入电网建设投资，加快电网建设，尤其是新能源资源丰富的地区，要尽快出台或完善相应规划，优先电网建设，对于长期未完成建设任务的单位，要实行问责制。第三，要改革当前的电价制度，要做好电价改革的顶层设计，电力输送实行独立的电价和核算。第四，要构建好电力交易平台，积极开展发电权交易，鼓励火电与清洁能源开展发电权交易。要建立全碳交易市场，形成碳约束，使电力生产者和消费者主动选择绿色电力。第五，完善新能源产业辅助服务的补偿制度，调动多方积极性，提高新能源开发利用水平。

3.2 形成政策合力优化新能源产业政策环境

新能源产业的发展涉及到国家能源局、发改委、财政部、环保部、住建部、标准委等多个部门，应加强政府各部门间的组织协调，明确各部门的任务和权责。当前我国风电装备、光伏产品等新能源产业的过剩与以往我国工业发展过程中出现的家电、钢铁等竞争性行业的产业过剩不同，虽然新能源产业自身是竞争性的行业，但新能源的下游市场（电站）和配套市场（如电网）并不是有效竞争的市场。解决新能源“产能过剩”，仅仅通过加速退出和限制进入模式并不能实现行业的优胜劣汰。在优化新能源自身市场结构的同时，要注意消除新能源产业与发电和电网的体制性冲突，解决中央与地方之间由宏观调控和追求地方经济发展所产生的不协调问题，才能真正解决新能源产业的“散、乱、低”问题。这就要求各个管理部门、各级政府之间要形成促进我国新能源产业规范、创新发展的合力；同时从有利于企业形成长期稳定的政策预期出发，明确哪些环节要补贴和扶持，哪些环节要调节和控制。

3.3 以加强技术和产品标准管理为抓手，建设新能源产业发展的市场环境

要加快完善我国新能源发电系统的技术标准和监管体系，将相对成熟的企业标准转化为国家和行业强制性标准。尽快实施新能源产品和装备的质量认证制度，优先支持符合标准的产品和企业，加快淘汰不符合标准的产能和企业。通过加强标准管理，强化市场优胜劣汰的功能和作用。

参考文献：

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