GPO改革如何走向公平竞争？继深圳之后上海再次遭遇GPO垄断案

近日，上海市工商局的一纸《垄断案件中止调查决定书》，又将上海GPO推到了风口浪尖：上海GPO涉嫌垄断被立案调查！

与此相似,去年国家发改委调查深圳GPO行政垄断。至今深圳的整改还没到位。GPO,全称Group Purchasing Organization,中文叫做“集团采购组织”。GPO和上游供应商(药企或者流通商)谈判,以集中大规模的采购方式,获得较低的采购价格,帮助下游(医院、家庭诊所等)节约成本,提高效率,达到控费的效果。

GPO在一些国家和地区是医疗机构药品采购的常用方法,是被证明了的控制药品费用的好办法。我国药品采购的GPO改革,作为一项降低虚高药价的改革举措,缘何绕不开反垄断法?

此间专家指出,GPO改革要走得好、走得远,反垄断法和公平竞争审查政策是“必修课”。

上海GPO被工商立案调查

2月1日,国家工商总局竞争执法局发布公告称,监管部门已对上海GPO相关经营单位——上海医健中心、上海医药发展基金会涉嫌垄断行为进行立案调查。经调查,上海GPO要求已入围平台的参选企业再次申报药品结算价等材料,最终决定上海GPO药品采购目录；对于没有入选药品采购目录的企业,所有会员医院必须拒绝与之交易。这意味着,药品进入上海公立医院的惟一途径就是通过GPO。这涉嫌垄断。

调查中,当事人承认其联合抵制交易的事实,认识到其行为对竞争产生了不当影响,表示及时整改,承诺GPO不再限制医疗机构的药品自主采购,不影响其与药品生产企业的市场交易机会；取消对医疗机构采购总金额的90%通过集团采购途径实现的原则等。

鉴于当事人对存在的问题认识较为深刻,其提出并积极予以落实的整改措施,已经达到了反垄断执法的目的。上海工商局依据反垄断法相关条例,决定对本案中止调查。

发改委督促深圳整改

早在2017年4月7日,国家发改委就点名深圳市卫计委,称其在推行公立医院药品集团采购改革试点过程中,涉嫌滥用行政权力排除限制竞争,包括:只允许一家集团采购组织(经遴选为深圳市全药网药业有限公司)提供药品集团采购服务；限定深圳市公立医院、药品生产企业使用全药网药业提供的服务；限定药品配送企业由全药网药业指定。

对于发改委的调查,深圳市卫计委承诺进行整改,并提出三项具体措施:确保公立医院药品采购自主权,允许公立医院自主选择全药网或广东省平台采购；确保选择药品配送企业的自主权,药品生产企业可自主选择确定配送企业；确保药品生产企业自主权,允许其选择全药网或其他采购平台向深圳市公立医院销售目录内药品。此外,卫计委还承诺将在试点期内修改完善相关政策文件,使其符合反垄断法的规定和公平竞争审查制度的相关要求,支持符合条件的GPO组织进入相关市场。

然而距今已经过去了整整十个月,除了前三项具体措施整改到位外,最具实际意义的“修改完善相关政策文件”却迟迟不能兑现。深圳市卫计委方面此前曾表示,政策修改还在研究讨论中。

据了解,国家发改委有关部门一直督促、协调深圳方面落实全部承诺的整改措施,但是深圳至今没有公开实质性进展。

控费为GPO核心价值

曾经代理我国首起行政垄断诉讼案件的北京大成律师事务所律师魏士廪介绍,我国药品流通一直受到政府管制,哪怕是作为药品流通体制重大变革的药品集中招标采购制度,也被认为是政府管制的新表现。因为药品集中招标采购制度是政府主导,以省为单位的网上药品集中采购以及单个医院分散采购的模式。作为我国GPO代表的上海GPO和深圳GPO,被认为是完善药品集中招标采购制度的有益尝试,都是试图通过药品流通体制改革,实现药品控费这个核心价值。

2016年年初,深圳海王集团下属子公司——深圳市全药网药业有限公司,承诺“药品总费用,比2015年在广东省平台上采购同等数量品规的药品总费用下降30%以上”。同年7月,深圳市启动公立医院药品集团采购改革,全药网药业毫无悬念地当选深圳市GPO组织。它作为第三方集团采购组织,负责全市公立医院的药品集中、带量、限价采购,并与公立医院、其他药品生产经营企业建立药品采购和配送协同机制。

一直密切关注深圳GPO改革的广州中医药大学经济与管理学院副院长、教授黎东生认为,简单直接地将药品费用降低30%,必然对参与GPO采购的国产药品采取毫不留情的杀价,将导致采购价严重低于正常的市场价格。这种通过行政权力形成的价格,不仅违背了以市场为主导的药品价格形成机制的政策要求,也是我国反垄断法所不容许的。

GPO价格应公平竞争

国务院反垄断委员会专家咨询组成员、对外经济贸易大学竞争法中心主任黄勇认为,GPO的谈判价格应是公平竞争的结果,而不是行政权力干预的结果。在我国,针对药品流通体制改革的措施层出不穷,从药品集中招标采购到“两票制”,都是试图通过流通体制改革使药品价格降低、价格形成更加合理。2015年国家发改委公布了《关于推进药品价格改革的意见》,强调按照使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求,逐步建立以市场为主导的药品价格形成机制,最大限度减少政府对药品价格的直接干预。

魏士廪向记者介绍,成熟市场经济国家的实践证明,GPO模式能够有效降低药品采购价格,节省医疗开支,减轻患者负担。而GPO之间的公平竞争是实现上述目标的关键之一。这种公平竞争体现为三点:准入的公平性,符合条件的GPO都可以自主决定是否参与竞争；有正常的市场竞争秩序,政府不能指定只能通过某一GPO参与采购,或通过某个平台来采购；药品配送的自由,被GPO采购的药品,药品生产企业自主选择配送企业。在这种公平的基础上,药品价格是GPO与药品供应商谈判的结果。一般来说,GPO的谈判价格主要受采购量的影响。采购量越多,价格越低。

黄勇认为,GPO在中国仍是新生事物,目前仍主要由地方政府来发起实施,但这并不意味着地方政府可以借改革之名忽视相关法律法规的存在,忽视市场公平竞争的要求。深圳GPO、上海GPO被接连调查就是最好的例子。深圳GPO“两法一规”的修改并不难,关键还在于行政理念意识的转变。政府应当以遵守竞争政策的思维去实现改革目标,在这一过程中须摆正政府和市场的关系,摆正市场和市场化模式的关系。