从效率到安全: 新冠肺炎疫情下的全球供应链调整及应对

原文：贺俊. 从效率到安全: 疫情冲击下的全球供应链调整及应对[J]. 学习与探索. 2020(05):79-89+192.
单位：中国社会科学院工业经济研究所，中国社会科学院中小企业研究中心.

全球超过2 /3 的贸易是基于全球分工生产的产业组织形式实现的，即最终产品在最后组装之前其原材料或零部件已经跨越了一国或多国的边界( 世界银行，2019) 。全球化生产通过全球资源再配置以及知识的扩散和重新组合，提高了全球经济的配置效率和动态效率，成为过去二十年全球经济增长的重要动力。然而，由于价值分配结构、各国要素相对成本变动以及部分国家不断升级的逆全球化政策等原因，近年来全球生产体系整体上开始进入萎缩和调整阶段。新冠肺炎疫情虽然没有从根本上改变各国的成本结构和竞争力，但这种外部冲击促使各国重新思考安全因素和成本因素在全球生产制造布局中的相对作用，从而会加速全球供应链多元化和本地化进程。

一、全球供应链调整的经济学逻辑

从直接投资的规模变动和全球供应链①结构调整的特征看， 2000 年以来全球供应链调整大致经历了两个阶段，即2007 年以前的全球供应链深化阶段和2007 年( 金融危机) 以后全球供应链的逐渐萎缩和封闭阶段: ( 1) 在全球供应链深化阶段，全球直接投资快速增长，而在全球供应链萎缩阶段，全球直接投资增速明显放缓。自2008 年以后，全球外国直接投资增长乏力。如果扣除美国税收改革和不稳定的资金流动等一次性因素，2008 年以后的10 年间全球外国直接投资年均增长率仅为1%; 2018 年，全球外国直接投资流量减少13%，降至1．3 万亿美元，全球外国直接投资流量连续第三年下降。而2000—2007 年间，全球外国直接投资年均增长率为8%，2000 年以前更是超过20%( 联合国贸发组织，2019) ［1］。( 2) 在全球供应链深化阶段，全球供应链的参与度持续上升，而在金融危机以后的全球供应链萎缩阶段，全球供应链的参与度总体上呈现下降趋势。根据世界银行对全球价值链②的分类，一国增加值可以分解为纯国内增加值、传统贸易( 一种产品在一个国家生产，在另一个国家消费) 、基于简单全球价值链的贸易( 最终产品在生产之前其原材料或零部件跨越了一国国界) 以及复杂全球价值链的贸易( 最终产品在生产之前其原材料或零部件跨越了多个国界) 。据此分类进行测算，则从2000—2007 年，全球价值链、特别是复杂价值链的增长速度超过了全球GDP 其他组成部分的增速。金融危机期间全球价值链出现萎缩，之后的2010—2011 年出现快速复苏，但此后( 除2017 年外) 基本上又呈现放缓的态势( 世界银行， 2019) 。

① 产业链、供应链和价值链是三个相互联系但并未被清晰界定的概念，本文认为: 价值链最早是由波特提出的管理学概念，指的是研发、制造、销售等创造价值的活动，基于价值链视角的典型学术问题如外包、微笑曲线等;供应链强调的是企业间产品或服务的投入产出关系或上下游关系，管理学侧重研究供应链效率，而经济学则主要关注一体化等供应链交易关系问题; 狭义的产业链包括价值链和供应链两个方面，而广义的产业链问题除了狭义产业链外，还包括产业间的关系。基金项目: 中国社会科学院新冠肺炎疫情促使美欧真正开始在战略层面对供应链安全因素给予高度关注，从而强化了美欧改变“以中国为中心的全球供应链体系”的紧迫感，并与中美贸易摩擦等因素交互作用，推动全球供应链体系朝着多元化和分散化的方向发展。特别地，美国推动制造业向墨西哥、巴西等拉美国家转移，德法英等欧洲国家推动制造业向东欧和土耳其等国家转移的“周边化生产”，将成为未来美欧推动全球供应链调整的战略重点。新冠肺炎疫情之后的全球供应链调整，很可能由以下两个事件触发，一是制药、医疗器械和防护用品行业的本地化生产; 二是美国对中国高技术行业和企业的打压升级。两个因素都会进一步加剧贸易保护主义，并通过示范效应和反制效应，引发全球供应链的加速调整。

②世界银行报告虽然使用了价值链的概念，但是由于其分析数据主要是基于投入产出意义上的增加值，因此我们认为其实际上分析的是供应链，而不是价值链问题。

全球直接投资增速和全球供应链参与度下降表明，驱动全球供应链开放的因素正在弱化，而抑制全球供应链开放的因素在逐步强化。在2008年金融危机以前的二十多年中，在多种技术经济因素的共同作用下，全球贸易和投资开放经历了产业间分工向产业内分工、进而向产品内分工不断深化的过程，供应链体系变得越来越复杂和全球化。推动这种结构性变化的原因，一是全球基础设施的完善和信息技术的快速发展，大大降低了跨国生产和贸易的运输、管理成本，使得商品的可交易性大幅提升; 二是电子信息技术的发展以及主要工业国家的技术创新，驱动了产品设计和生产的模块化，制造业垂直分解和全球分散生产的经济性大大提高; 三是在以上两种因素所驱动的制造业全球化的效率空间被打开的背景下，各国纷纷采取了更加开放的贸易和投资政策，从而进一步加速了全球制造业的开放和分工。特别是在电子信息、汽车等复杂产品领域，由于产品架构变得越来越复杂，生产制造过程需要更高的专业技能，以及全球化市场要求企业拥有更灵活的产能，都促使发达国家的制造业越来越多地采用外包的形式进行全球化采购和生产，从而形成了供应商利用其供应商、而供应商又利用自己的供应商网络进行多阶段生产的复杂全球生产体系。然而金融危机以后，逆全球化的趋势不断加强: 一是受金融危机冲击，美国希望通过减税、推广智能制造、采取更加保护性的贸易投资政策来促进制造业回流，从而强化本国经济增长和就业创造的动力。二是特朗普上台以后，为了遏制中国的技术进步和产业赶超，不断以信息安全和产业安全为由，采取关税、非关税甚至政治手段破坏以WTO为中心的多边贸易和投资体制，进一步推动了逆全球化和保护主义的兴起，导致全球供应链朝着萎缩和封闭的方向发展。而新冠肺炎疫情的爆发及其导致的全球供应链破坏，会进一步加剧美欧对供应链安全的担忧，从而促使其在保障产业链安全和公共卫生安全的政策口号下，进一步推动供应链的本地化和采购地多元化，从而加速推动全球供应链的封闭和萎缩。

如何从理论层面理解金融危机前后影响全球制造业供应链布局的两种力量的相对变化，以及金融危机前后美国对全球供应链体系的政策导向变化呢? 经济学关于贸易自由化和贸易保护的争论从来没有停止过。经典研究之间的交锋主要不是在逻辑和主要影响变量上存在认识差异，而是对影响贸易福利的关键假设存在分歧。对于理解2000 年以来美国全球贸易和投资政策的变化，以下两种理论尤为重要。以Grossman、Helpman、Feenstra 为代表的主张支持全球化供应链的学者认为，以外包为主要形式的贸易全球化有利于增进美国福利。外包使美国原先非贸易活动转化成为贸易性服务，同时美国向中国、印度等发展中国家外包出去或进口的产品一般是低价值产品，而美国由于掌握核心技术、复杂集成能力和品牌能力，因而向全球提供高附加值的产品或服务，因此，如果计算外包过程中美国进出口的贸易净值，美国必然是全球化生产的赢家。虽然他们也指出全球外包对美国的可能风险，即外包过程中的技术溢出可能使中国、印度等发展中国家的技术能力提升，从而对美国的贸易条件产生不利影响，但由于美国可以通过不断开发新的技术和新产品来提高经济效率，因而后发国家对美国的贸易损害总体上小于美国的贸易福利( Grossman 和Helpman，2004; Feenstra，1998) ［2］［3］。然而正是在这一点上，Samuelson 等所谓的“有条件保护论”学者提出了异议。他们认为，全球化并不总是提高美国的福利，在特定的条件下，全球化会损害美国的福利。这里所谓的特定条件主要是指美国与其贸易伙伴国的相对技术能力。Samuelson 分析了美中自由贸易的三种可能情境: 一是互惠; 二是美国单方受益中方受损; 三是中国通过贸易改进生产率而单方面享受到自由贸易的益处，即如果中国通过技术学习和赶超以更快的速度提高生产率的话，则中美的生产分工会损害美国的福利( Samuelson， 2004) ［4］。按照这样的理论进行政策推论，则一方面美国要加快推动新产品和新产业的发展，从而确保自身的生产率优势; 另一方面，美国在利用全球供应链体系的过程中要尽可能通过战略性的政策抑制后发国家的技术赶超，而后者恰恰是特朗普执政期间对华经济政策的核心内容。因此，对后发国家与发达国家( 主要是中美)技术能力提升的相对速度的不同判断，分别构成了主张和反对供应链全球化的经济学理论依据。而中国在长期技术学习和技术能力积累的基础上，正向设计能力和原始创新能力显著提升，从而不断在高技术、高附加值产品领域对美国形成替代，以及相应的美国对中国技术赶超的遏制，是美国推动保护主义和逆全球化的根本原因。需要补充的一点是，主流经济学主要是从劳动成本、技术能力、市场规模等相对稳定的“惯常性”的成本和收益因素来分析供应链全球化问题的，而管理学则进一步将突发性的风险因素( 如地震、新冠肺炎疫情等) 以及相应的供应链安全问题引入全球供应链布局和调整分析中，对于全面理解全球供应链调整问题形成了重要的理论补充。

二、从效率到安全: 疫情加速全球供应链本地化和多元化

新冠肺炎疫情对全球供应链的影响表现为相互联系的三个层面，一是由于上游停工停产以及物流承载量和物流效率下降而导致的订单交付延迟; 二是由于上游供应中断或下游需求萎缩导致的生产规模和生产效率下降; 三是企业出于对供应链安全的战略性考虑而对供应链结构和关系进行的调整，包括增加或替换供应商/采购商、调整全球投资布局等。疫情对全球供应链的影响，在短期主要表现为订单交付迟滞和生产规模下降，而在长期则主要表现为供应链结构和关系的深层次变化。

( 一) 短期影响: 全球供应链中断风险不断加大

根据疫情扩散以及各国应对疫情政策的变化，疫情对全球供应链的影响大致会经历三个阶段。第一阶段是2019 年底中国国内疫情开始逐步恶化，到2020 年3 月中旬中国国内疫情得到相对有效控制，但疫情在国际范围大规模爆发的阶段。在该阶段，当中国供应链按下暂停键后，不仅国内的供应链体系出现放缓甚至阻断，而且很快对全球供应网络形成冲击。停工停产之外，运力短缺( 特别是海运和空运) 进一步恶化了中国供应链阻滞对全球供应链的冲击。根据全球最大的商业协作平台Trade shift 交易量支付数据的分析，剔除2020 年1 到2 月份春节前后的影响，2月16 日至23 日的一周内，中国的总体贸易活动下降了56%，中国企业之间的订单下降了60%，而中国企业与国际公司之间的交易数量下降了50%。根据2020 年2 月中旬美国供应链管理协会对美国企业的问卷调查结果，62%的受访企业遇到来自中国的订单交付延误，53%的受访企业难以从中国获取供应链信息，48%的受访企业在中国境内的货物运输出现延误，46%的受访企业在中国港口装货出现延误。2 月初，由于来自中国的零部件短缺，韩国现代汽车在国内的生产线大面积停产，日产汽车在国内的生产线也在2 月中旬暂停了部分生产线。由于来自中国的零部件供应中断，日产和丰田汽车在日本的一些工厂不得不停产。美欧手机、电脑等消费电子企业来自中国的平均订单交付时间较正常时期延误4 到6周。总体上看，该阶段疫情对全球供应链的影响表现为中国国内供应链的阻断和中国对全球供应链的单向影响，这种单向的负面影响主要体现为延迟交付和订单萎缩。

第二阶段是进入3 月中旬以后海外供应链梗阻与需求回落反过来影响中国的供应链安全和效率。进入3 月份后，日本、韩国，进而意大利、德国、法国、美国等大部分欧洲、北美地区都面临巨大疫情考验和挑战。3 月中旬，已经有多家汽车公司纷纷关闭了在欧洲、北美的生产。虽然中国复工开工率快速恢复———根据3 月17 日工信部对外发布的调查数据，除湖北外，全国规模以上工业企业复工率达到95%，其中浙江、江苏、上海、山东、广西、重庆等已接近100%。但由于国外供应链中断和订单萎缩，国际疫情大规模爆发对供应链的负面影响开始“倒灌”中国，中国供应链与全球供应链开始产生交互性的负面影响。与此同时，由于高度分散和复杂的全球生产网络，企业和政府很难监测供应链上存在的潜在风险点，使得企业和政府都很难为维持稳定的供应链而作出准确的判断和决策。由于疫情在全球范围内的爆发，以及对疫情持续周期预期的不断恶化，全球的生产和投资开始大规模萎缩。根据联合国贸发组织3 月份的预测( 联合国贸发组织，2020) ［5］，新冠肺炎疫情将使得全球的对外直接投资下降40%，达到过去20 年的最低水平。

随着疫情在全球的扩散和影响累积，疫情对全球供应链的影响逐步从第二阶段向第三阶段演进，即疫情对全球供应链影响的性质和方向发生了重要变化，不仅导致更加严重的货物交付迟滞和订单萎缩，而且可能使得全球供应链出现大范围中断，从而在供应链结构和供应链关系层面对全球供应链体系产生根本性的影响。根据2020年3 月中旬美国供应链管理协会对美国企业的问卷调查结果，36%的受访企业表示遇到了供应链破坏问题， 28%的受访企业表示正在国际上寻找替代性的供应商( 疫情初期该数值为8%) 。可见，随着疫情的持续扩散，疫情对全球供应链的影响正逐步由短期影响向长期影响升级。

( 二) 长期影响: 加速全球供应链本地化和多元化进程

虽然疫情本身是一个外生的短期冲击，疫情并未改变各国的成本结构和技术能力，各国的要素成本和中美贸易摩擦走向仍然是未来影响全球供应链走向的最主要因素，但疫情的长期影响在于: 促使美欧企业家、研究者和政策制定者真正开始在战略层面对供应链安全因素给予高度关注，具体表现为加快改变目前所谓的“以中国为中心的全球供应链体系”格局。从长期看，美欧的供应链战略调整必然会对我国供应链的优势地位产生深层次的影响，而这也正是未来我国战略调整和政策部署最需要关注的问题点。

虽然美国主导着全球创新体系，但不可否认，全球制造体系的中心却在中国———中国是全球最大的制造中心，工业增加值占全球工业增加值比重近1 /4，中国在全球中间品市场的份额高达1 /3，中国是120 多个国家的最大贸易伙伴，以及大约65 个国家的第一大进口来源国。加入WTO以来，中国在全球供应链体系中的主导地位逐步形成并不断强化，而且呈现出中国对全球供应链的依赖度不断下降，而全球供应链对中国供应链的依赖度逐步上升的趋势。全球价值链分析显示，尽管美国和德国仍然是复杂全球价值链网络中最重要的枢纽，但作为传统贸易和简单全球价值链网络供需中心的中国，在全球生产网络中发挥了越来越重要的作用( 世界银行，2019) ［6］。联合国商品贸易数据库的广义经济分类法( BEC) 将国际贸易商品分为中间品、资本品和消费品。2003—2018 年，中国三类商品进出口规模占全球同类商品进出口规模的比重均呈现显著上升的态势，其中，中间品、资本品和消费品进口额占比分别上升7．8、2．1 和3．1 个百分点，出口额占比则分别上升7．1、15．2 和7．6 个百分点。从中国进出口商品结构来看，2003—2018 年，中国中间品和资本品进出口额合计占进出口总额的比重下降2．7个百分点，出口额比重则上升13 个百分点。这显示中国在进一步融入全球供应链的同时，逐渐从依赖外部投入转向对外输出供应能力( 见图1) 。

此外，中国几乎每一个地区都深度嵌入在全球供应链体系中，以此次中国疫情爆发的中心区武汉为例，根据美国商务信息公司邓白氏的统计，全球约有5．1 万家公司在武汉拥有一家或多家直接供应商，《财富》1000 强企业中有938 家在武汉地区拥有一级或二级供应商。

由于中国企业在亚洲、欧洲和北美三大生产体系的广泛、深度参与，各国的供应链安全、甚至公共卫生安全( 如制药和防护用品) 都高度依靠中国供应链。早在2 月中旬全球疫情大爆发以前，根据世界卫生组织的预测，全球对医疗防护物资的需求量就已经增长了100 倍，价格上涨了20倍。到3 月中旬全球疫情开始进入大爆发阶段，欧洲、亚洲在内的多个国家禁止口罩、手套、防护服等关键防护物品的出口，美欧部分国家甚至出现了截留其他国家防护用品的现象，防疫物资短缺可见一斑。而到了3 月中旬以后，中国企业开始逐步复工复产，中国几乎成为解决全球医疗防护物资短缺的唯一希望。也就是说，在疫情爆发的第一阶段，中国供应链阻断造成全球供应链的阻断; 而在疫情爆发的第二阶段，全球公共卫生安全又高度依赖中国的医疗物资供应。在这样的背景下，美欧政府和企业对其供应链安全和公共卫生安全高度依赖中国制造的顾虑不断升温。法国经济和财政部长布鲁诺·勒梅尔甚至提出: “这次疫情是全球化的‘游戏改变者’，因为它暴露了国际供应链的脆弱性。疫情暴露出对中国的‘不负责任和不合理的’依赖。全球供应关系，特别是医疗和汽车行业的供应关系，需要重新考虑。”因此，疫情对全球供应链体系的长期影响主要表现为，供应链安全逐渐成为美欧企业调整全球产业链布局的重要商业诉求，而保障国内的产业安全和公共卫生安全成为未来美欧政府政策调整的重要导向。

未来美欧提高其供应链安全性的战略措施主要包括两个层面，一方面是利用现代制造技术提高其生产制造的反应性。在新冠肺炎疫情大规模爆发期间，美欧高技术公司表现出极高的生产灵活性，为全球制造企业树立了标杆。西门子、通用电气、波音等公司纷纷利用3D 打印技术生产口罩。全球最大的3D 打印机供应商惠普，利用其在美国和西班牙的打印机群生产口罩调整器和防护面罩等医用器材。航空航天零部件企业Aenium在约两周时间内就能够转产并提供急需的医用口罩过滤层，该公司利用其生产超轻金属零件的激光技术开发了一种由医用级别聚合物制成的四层过滤层，可以放进惠普开发的3D 打印口罩中，也可以用于呼吸机。可以预期，疫情之后美欧国家和企业将进一步加快推动3D 打印、智能制造、可重构生产系统等新型制造技术的应用和推广，从而提高其供应链对重大疫情和灾害的及时调整和反应能力。

另一方面，更重要的，美欧将推动改变目前“以中国为中心的全球供应链体系”，即通过调整全球供应链结构来提升其供应链安全性，具体包括: 一是推动多元化的全球采购，即通过增加中国大陆以外采购来源地或者通过多国投资，来提高其供应链的多元性，降低从中国集中采购的风险。如在越南、印度尼西亚、泰国、印度等其他亚洲经济体增加采购和生产。美欧国家扩大多元化采购的一个重要形式是通过扩大周边国家的生产和供应，在增加供应链多元性的同时缩短供应链，从而在提高供应链安全性的同时提升供应链效率，如美国将采购和生产更多地转移到墨西哥、巴西等拉美国家，欧洲将采购和生产更多地转移到东欧或土耳其。美国商务信息公司邓白氏甚至利用联合国的经济信息数据计算出美国从中国进口最多的产品以及最有希望替代这些进口产品的供应国( 见表2) 。

二是促进制造业回流，加强本地化生产。事实上，在全球新冠肺炎疫情爆发之前美欧已经出现了强烈的本地化制造的政策诉求。2019 年初期德国政府发布的《国家工业战略2030》以及德法共同发布的《面向21 世纪欧洲工业政策宣言》，都将供应链安全和生产本地化作为产业政策调整的重要内容。而促进制造业回流更是美国发起中美贸易摩擦的重要政策目标。2016 年特朗普竞选总统时就提出让制造业回流美国，为此推出税改方案，鼓励跨国公司将业务搬回美国。然而美欧的政策调整是否真的会导致制造业的大规模回流呢? 以美国为例，虽然在特朗普税收和贸易政策调整的驱动下，有些美国企业为了满足国内需求将部分制造产能回迁至美国，但迄今为止并没有出现美国制造业企业大规模回流的趋势。截至2019 年底，美国制造业就业占比8．5%，较上年回落了0．1 个百分点，较奥巴马任期内的平均值下降0．3 个百分点，为过去80 年来最低水平。截至2019 年第三季度末，美国制造业增加值占GDP 的比重为11．0%，较上年回落0．3 个百分点，较奥巴马任期内的平均值低0．8 个百分点，创下了战后以来的新低。另外，2019 年8 月美中贸易全国委员会发布的《中国商业环境调查报告》显示，绝大部分美国企业会选择继续留在中国市场，即使向外转移投资，更多企业也是选择搬到其他地区，选择搬回美国的企业比重较2018 年甚至下降了1 个百分点。

因此，各国要素成本变化和中美贸易摩擦将推动全球供应链向分散化和本地化的方向发展，而新冠肺炎疫情将进一步加速这个过程。但总体上看，由于美欧国家的高制造成本，制造业、特别是劳动密集型和资本密集型制造业大规模回流的可能性并不大，但分散化生产或供应链多元化将成为未来全球供应链调整的重要方向。过去几十年，由于中国制造业的快速崛起，全球供应链集中化的趋势不断加强。我们利用29 个国家和地区( 28 个主要工业国家，其他国家视为1 个地区) 的工业品出口份额计算了全球工业品出口的HHI指数，显示中国工业品出口占全球的份额，以及全球工业品出口的HHI 指数均呈现上升趋势，特别是2000 年中国加入WTO 以后，全球HHI 指数上升的趋势更加明显( 见图2) 。未来随着中国要素成本上升、美国贸易政策调整和新冠肺炎疫情等因素的影响，越来越凸显的产业链安全因素将驱动全球供应链朝着分散化的方向调整和演进，HHI 指数预计将出现下降趋势。特别地，美国推动制造业向墨西哥、巴西等拉美国家转移，德法英等欧洲国家推动制造业向东欧和土耳其等国家转移的“周边化生产”，很可能成为未来美欧推动全球供应链本地化和生产化的战略重点: 一方面这些国家地理上毗邻，可以提高供应链的经济效率;另一方面，政治上美欧工业强国对这些国家具有很强的影响力，可以确保其供应链安全。

三、“多米诺效应”: 对未来全球供应链调整机制的猜想

在分析了新冠肺炎疫情对全球供应链调整可能产生的影响后，一个随之而来的有趣问题是，对供应链安全的担忧是否真的会驱动美欧政府和企业推动全球供应链调整? 事实上，外生冲击对全球供应链的影响并不是第一次发生。2011 年日本福岛发生了毁灭性的海啸和地震，而位于福岛的很多高科技公司是全球供应链的关键环节部分———世界上约22%的300 毫米半导体硅晶片、60%的关键汽车零部件以及大量用于平板液晶显示器的锂电池化学品和导电膜由位于福岛的日本制造商生产，这些制造商很多是美欧企业的单一采购来源。日本福岛地震对美欧供应链产生冲击时，美欧的学术界和企业界同样存在着关于供应链安全的激烈讨论。然而当福岛日本企业逐渐恢复生产后，供应链安全并没有驱动美欧企业实质性地推动供应链多元化。为什么美欧高管们事实上并没有从福岛地震和核事故中吸取教训? 原因是作为逐利资本的美欧企业并不会为极小概率事件牺牲供应链效率和竞争力。因此我们不禁要问，此次对于供应链安全的担忧是否也只是新冠肺炎疫情大规模爆发导致全球供应链暂时性中断时美欧企业的一时喧嚣，而一旦未来全球新冠肺炎疫情得到有效控制、全球供应链恢复正常运转，美欧企业仍然会延续既有的供应链布局思路，所谓的“以中国为中心的全球供应链体系”并不会发生根本性的改变? 我们的答案是，新冠肺炎疫情极可能是全球供应链体系调整的一个重要转折点，即新冠肺炎疫情会促使美欧政府和更多的美欧企业改造其供应链，与中美贸易摩擦等因素交互作用，推动全球供应链体系朝着多元化和分散化的方向发展。而新冠肺炎疫情之后的全球供应链调整，很可能由以下两个导火索引起: 一是制药、医疗器械和防护用品行业的本地化生产; 二是美国对中国高技术行业和企业的打压升级，这两个事件都会加剧美欧贸易和投资政策的保护主义，并通过示范效应和反制效应引发全球供应链的加速调整。

首先，新冠肺炎疫情将推动制药和医疗器械等行业首先启动全球供应链的本地化，而美欧的公共卫生安全顾虑极可能向产业安全甚至国家安全扩大，从而出现供应链安全问题的泛化现象，并最终导致逆全球化进程和全球供应链体系本地化的加速。药品、呼吸机、防护服、医用口罩、手套、消毒液等医疗物资短缺成为各国疫情防护过程中面临的最为严峻的挑战，就连美国、德国这样的制造业强国也出现了需要向中国采购和求助的现象，甚至不惜违背国际规则通过截留别国援助物资和订单的方式来保障本国的医疗防护用品供应。疫情爆发期间，美国食品药品监督管理局( FDA) 局长史蒂芬·哈恩在一份声明中称，美国有20 种药物短缺，而这些药物的原料药或者成品来自中国。根据中国商务部统计，2019 年美国进口的95%的布洛芬、91%的皮质醇、70%的对乙酰氨基酚、40%的肝素和45%的盘尼西林的制药原料、中间品或最终品来自中国厂商。美国FDA 在2018 年时曾做过统计，美国市场上的药品中，原料药有88%来自海外，中国的份额占到14%， 24%的成品药和31%的原料药来自印度，但印度制药原料70%又来自于中国。鉴于公共卫生安全，FDA 前局长曾向参议院做专题报告，建议国会赋予FDA 相关权限，以强制要求美国医药行业的各家企业评估并提交其供应链面临的潜在风险。法国经济和财政部长布鲁诺·勒梅尔也公开发言，“我们不能继续在80%到85%的药物活性成分上依赖中国。”可以预期，疫情过后，来自于公共卫生安全的政治压力会驱使欧美政府加快推动制药和医疗器械产业生产制造的本地化。而一旦这些产业在美欧的本地化生产成为趋势并逐步形成高效率的本地产业链，则这些产业全球供应链调整的示范效应很可能诱使美欧产业政策和商业政策随之进行调整，从而形成由点到面逐步扩散的全球供应链分散化和本地化格局。

其次，新冠肺炎疫情过后全球供应链加速本地化和分散化的另一个重要原因是美国将以产业安全和信息安全为由，进一步升级对中国高技术产业的打压。新冠肺炎疫情以前美国已经开始通过增加关税和针对性打击，抑制中国高技术产业的发展和技术赶超。可以说，美国发起贸易战的根本原因不是削减贸易逆差，而是中美从贸易中获得利益的相对份额的变化，而这种变化正如前文Samuelson 提出的“有条件保护理论”所揭示的那样，是由两国之间的相对技术能力决定的，因此对中国的技术打压是美国进一步推动中美贸易摩擦的根本目标，也是未来全球供应链调整的根本推动力。根据世界知识产权组织( WIPO) 发布的最新报告， 2019 年中国通过世界知识产权组织的《专利合作条约》体系( PCT) 共提交了58990 件申请( 2018 年为53345件) ，自1978 年PCT 运行以来首次超越美国，位列全球第一。而美国2019 年以57840 件申请( 2018 年为56142 件) 位列全球第二。针对中国不断加快的技术赶超节奏，一旦疫情得到有效控制，美国的政策重点必将加速由疫情控制转向对华遏制。特朗普上台后，美国迅速将供应链安全问题上升为国家层面的产业链安全问题，在遏制中国的新战略焦点下，美国政府改变了各部门分散应对不同领域内产业链安全事项的传统体系，推动形成“政府一体化”( whole－ofgovernment)体系，通过设立和强化相关跨部门机构( 如外资投资委员会、供应链工作组) 以及建立经常性跨部门协调机制( 如新兴和基础技术预见机制) 等措施，将产业链安全问题系统纳入各部门政策，确保所有部门的整体视野和全面协同。在不断强化其产业链安全管理体系的同时，美国打击中国高技术产业的节奏不断加快、力度不断加大。一旦美国针对中国高技术产业、特别是5G的技术打压触碰到中国维护技术进步和产业发展的核心利益，则中美在ICT 等高技术产业领域的压制和反制，很可能逐步升级为更大范围的技术战和贸易战，从而加速全球供应链、价值链和创新链的重新布局调整。

也就是说，新冠肺炎疫情所推动的全球制药和医疗器械产业全球供应链重构，以及美国对中国高技术产业的强力打压，很可能强化全球保护主义，并促进形成越来越多的行业供应链本地化和分散化的“多米诺效应”。

四、应对全球供应链调整的短期政策和长期战略

虽然疫情本身是短期冲击，但疫情对全球供应链的影响却是长期性的。面对全球供应链分散化和多元化的挑战，短期内中国要加快供应链恢复的节奏和效率，长期看要加强中国外资和技术战略的统筹部署，从根本上提升中国主动适应全球供应链调整的能力。

( 一) 短期政策应对: 加快产业链协同恢复

针对新冠肺炎疫情对全球和中国供应链的冲击，短期内应以尽快恢复中国供应链的运营效率为目标，显示中国供应链的韧性和对国际需求的快速反应能力，尽可能将疫情对我国供应链的负面影响控制到最小。

一是全面加快有序复工复产，加强面向国外厂商的信息公开，充分展示我国供应链体系的韧性和活力，维持和强化我国在全球供应链体系中的有利地位，力争把握国内外供应链恢复的“时间差”，转危为机。随着疫情恶化，越来越多的美欧国家开始采用更加严厉的封闭和隔离措施( 如意大利3 月23 日起停止生产活动) ，美欧的本地供应链体系遭到更加严重的打击。如果中国疫情控制得当，美欧市场对中国工业品的需求将大幅上涨。特别地，在电子、汽车等供应链体系比较复杂的行业以及石化、制药等连续流程行业，下游美欧企业为了保证生产的连续性，甚至会采取战略性储备和采购政策，从而进一步加大对中国工业品的需求。如果中国企业能够及时有序复工复产，则美欧市场需求增长有利于带动我国国内供应链的尽快恢复甚至升级。鉴于此，一方面中国各级政府应通过加强政策协调和保障，在尽快修复供应链的同时，提高我国产业链现代化水平和向价值链高端攀升，在全球供应链中占据更加有利的位置; 另一方面，通过充分利用美欧和中国既有的电子商务平台、举办网上中国进出口商品交易会等形式，加强我国工业恢复生产的积极信息向美欧市场的传递，向全球充分展示我国工业体系在面对重大疫情和灾害时的韧性和恢复能力，以对冲美欧企业多元化供应链的负面影响，再创“非典”之后我国供应链在全球地位不降反升的奇迹。

二是积极与国际社会建立更加全面系统的抗疫合作治理机制，在加强联合抗疫的同时，进一步推动全球供应链国际合作体系和治理机制的形成，提升我国在全球供应链体系中的话语权和主动性。一方面通过加快产能恢复，加大在防疫物资的全球供应保障，有力支持世界防疫; 另一方面，推动供应链安全领域的国际合作，包括与主要贸易伙伴形成供应链安全联合声明，建立多渠道、多层次供应链安全体系，探索“供应链反恐伙伴计划”“供应链自然灾害应对计划”等。与国际海关组织、国际海事组织、万国邮政联盟等国际组织，在海事、航运、邮政等领域建立长效合作机制，共建跨区域的富有弹性的供应链。将全球供应链合作与“一带一路”建设有机结合，鼓励我国企业通过对外直接投资“走出去”在全球布局供应链，以中国供应链的当地化响应美欧本地化生产的诉求，减少与其他国家的“零和博弈”，形成高度协同、更加友好合作的供应链战略伙伴关系。

三是加强针对小微企业的政策扶持，抓住薄弱环节提高中国供应链的免疫力。与大企业相比，小微企业的资金实力、供应链管理能力和订单谈判能力都更加弱小，是供应链中的薄弱环节。如果新冠肺炎疫情对全球供应链的冲击一直持续到二季度末，则可以预期，将出现大量小微企业倒闭和破产的情形。为了保持中国产业链的健康运行，应当针对小微企业开展有针对性的服务和政策扶持，包括对确实存在还款困难的中小微企业给予贷款展期和续贷，引导保险机构针对小微企业提供复工复产保险、营业场所封锁救助保险和员工感染法定传染病保险，在企业服务云上搭建劳动力供需对接平台，等等。

( 二) 长期战略调整: 积极“融入本地化”

面对不可逆转的全球供应链分散化和本地化趋势，中国应当积极调整对外战略和技术创新战略，主动适应全球供应链调整的趋势要求，力争在全球供应链调整过程中占据更加积极有利的位置，将全球供应链调整对我国的负面影响降到最低。

一是以“融入本地化”为战略主线，加快我国制造业战略性的对外投资布局。面对全球供应链调整的巨大挑战，目前国内学术界主流的观点是通过构建更加开放、公平的竞争和投资环境来巩固中国作为全球制造业中心的区位吸引力。我们认为，维护中国全球工厂地位、进一步提升中国投资吸引力的政策导向固然重要，但不可否认，随着新冠肺炎疫情过后美欧供应链安全意识的进一步强化、以智能化和自动化生产为核心特征的新一轮科技革命和产业变革的深入推进，以及我国不可逆转的要素成本上升势头，未来我国在全球进一步提升供应链参与度的空间已经十分狭窄，全球供应链本地化和分散化将是未来不可逆转的趋势。基于此，未来中国全球供应链战略的核心和重点应当是加速中国制造业企业对外直接投资，以中国企业的主动走出去，顺应全球供应链本地化的诉求，确保中国制造业在全球供应链调整过程中损失最小、获益最大。基于此，未来应主动推动中国制造业对外直接投资。虽然近年来我国对外直接投资明显加速，但由于中国制造业企业或者过度依赖国内市场，或者过度依赖出口方式占领国外市场，都使得中国制造业产能在中国本土高度集中，我国制造业对外投资的相对规模水平较低———统计数据显示，2014 年以后我国制造业对外直接投资的相对增速才开始提升，2017 年我国制造业对外直接投资与制造业国内固定资产投资之比也仅为1．58%( 见图3) 。在对外投资目的地的选择方面，随着美欧企业在中国直接投资节奏放缓，中国企业在本土开展技术吸收和学习的难度不断加大，中国企业应以直接投资的方式进入美欧市场，通过占领高端市场或领先市场继续深度嵌入美欧主导的全球创新网络，确保继续深度嵌入全球创新网络; 另一方面，对于传统密集型制造业和高技术行业中的低技能环节，应以直接投资的方式主动进入东欧、东南亚和拉美市场，充分利用这些国家的相对劳动成本优势，同时尽可能避免进入印度等具有较好工业基础和较强技术吸收能力的发展中市场进行直接投资，确保中国制造业竞争优势的不可替代性。在鼓励中国制造业对外直接投资的同时，加强中国本土制造业“母工厂”建设，依托“母工厂”建设确保我国先进制造技术和工艺能力的持续创新和提升。

二是面对美国不断升级的技术打压，未来我国的技术创新环境将发生根本性的变化，必须加快完善我国自身的技术创新体系，提升我国制造业的原始创新能力。加强我国应对全球供应链调整能力的关键是提高我国自身的技术能力，特别是在美国的技术打压使得我国技术学习难度越来越大的时候，通过构建更加有效的国家创新体系，开辟新的技术创新路径，切实提高我国的原始创新能力和自主创新能力至关重要。Grossman 等学者的理论假定了发达国家和发展中国家的分工边界是清晰的，即发达国家从事高价值的活动，而发展中国家从事低价值的活动。然而一旦将技术能力动态性引入全球价值链分工分析，则后发国家和发达国家的分工边界并不是静态的，当后发国家的技术能力加速累积并逐渐接近技术前沿时，发达国家来自于贸易的福利可能受到损害，而这也正是Samuelson 的“有条件保护理论”所强调的贸易对发达国家产生损害的条件。说到底，无论是发达国家还是后发国家，确保一国在全球供应链体系和价值链体系中占据有利位置的根本，都是不断提升其技术创新能力。但随着全球生产体系和创新体系的调整，后发国家的技术能力需要由吸收能力向原始创新能力转型。而这两种能力对后发国家创新体系和政策范式的要求是不同的。当中国逐步进入原始创新能力阶段，一方面要切实加强知识产权保护，鼓励原始创新而不是技术模仿; 另一方面，要着力完善我国的国家实验室、共性技术研发机构和研究型大学的科研体制，在强化基础研究能力的前提下，积极推动科研机构与企业的合作，形成自主创新和原始创新导向的创新体系和政策体系。需要强调的一点是，在全球贸易保护主义和逆全球化盛行的时期，要特别注重主要依靠市场手段和竞争来提升我国的自主创新能力，防止对美反制演变为国内产业政策和创新政策的严重保守，从而造成政府过度干预和集中力量办大事模式的滥用。

三是完善中国的产业链安全管理体系。完善我国产业链安全管理体系，建立我国的供应链安全评估与风险预警长效机制。设立国家产业链安全委员会，对因外交事件、国外技术封锁、重大灾害和疫情等导致的我国产业链安全问题进行战略决策和部署。建议该委员会由国务院牵头，由工信部、发改委、外交部、商务部、财政部、科技部、知识产权局等相关部门组成，由工信部作为具体执行单位。加大资金和人员投入力度，形成专业的产业链安全评估队伍和机构。组织经济学者、情报专家、技术专家、产业专家、法律专家，共同构建专业的产业链安全评估委员会，开展长期、持续、系统、科学、严谨的产业链安全研究，建立我国产业链评估知识体系和方法体系，研究形成我国的产业链安全应对策略库，针对不同的产业链安全情境从技术、市场、资本、产业政策、外交等各个层面形成应对预案。完善供应链评估和风险预警体系，科学评估重大事件、灾害、疫情等对我国供应链冲击的溢出效应和传导效应，分析评估供应链整体以及重点领域、重点地区( 集群) 对于疫情等不可抗力的抗冲击能力，使我国的产业链安全管理决策更加科学系统。加强产业链安全监测数据和信息向供应链参与者的及时反馈，强化产业链协同，提升我国供应链面对重大灾害和疫情时的韧性和协同性。

参考文献:

［1］ 联合国贸发组织: 《世界投资报告2019》，https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/wir2019_overview_ch.pdf.

［2］ Feenstra，Robert C，“Integration of Trade and Disintegration of Production in the Global Economy”，Journal of Economic Perspectives，Vol.12，No.4， 1998， pp.31-50.

［3］ Grossman，Gene，＆ Elhanan Helpman，“Outsourcing in a Global Economy”，Review of Economic Studies，Vol.72，No.1， 2005，pp.135-159.

［4］ Samuelson，Paul A，“Where Ricardo and Mill Rebut and Confirm Arguments of Mainstream Economists Supporting Globalization”，Journal of Economic Perspectives，Vol.18，No.6， 2004，pp.135-146.

［5］ UNCTAD，“Investment Policy Monitor ( No．23)”，https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/diaepcbinf2020d1_en.pdf.

［6］ World Bank，“GLOBAL VALUE CHAIN DEVELOPMENT REPORT 2019”，https://www.worldbank.org/en/topic/trade/publication/global-value-chain-development-report-2019.