论自然灾害应急物流管理体系的运作

科学的管理体系是应急物流有效组织的基础。由于自然灾害具有突发性、不可预测性以及影响面大等特点，自然灾害应急物流体系的运作不同于一般营利性组织物流体系，具有其自身特点。首先，组织者特殊，通常是各级政府机构。其次，面对环境特殊，自然灾害发生的时间和地点无法预测，灾害持续时间也难以预知，有些灾害还会造成交通中断、通信中断、水电中断，使得救援物资和装备的运输和配送困难重重。第三是供需的特殊，灾害发生后，供需方的信息通常难以对接。近年多次自然灾害救灾实践显示，无论是从战略运作层面还是技术操作层面， 我国均缺乏科学、系统、高效的应急物流管理体系来支撑受灾时应急管理体系的有效运转，对之展开研究意义重大。

一、理论界的研究现状

当前的理论研究界，对应急物流管理体系的架构和运行尚未明确提出，公开发表的文献集中在对应急物流体系和应急物流系统的研究上，对于应急物流管理体系的研究较少进行，主要是潘淑清基于我国目前应急物流管理中存在的主要问题，提出了建设我国应急物流管理体系的一些建议；程琦、云俊提出了构建自然灾害应急物流管理体系中与亟需解决的主要理论问题。可见，对应急物流管理体系运作机理和模式的研究，目前尚未进行，亟需在明确其基本内涵和框架的基础上展开纵深研究。

二、自然灾害应急物流管理体系的基本内涵

1. 自然灾害应急物流管理体系的概念和特征。程琦，云俊认为，自然灾害应急物流管理体系是为了实现在突发自然灾害环境下对应急物资、人员、资金等进行有效组织和保障这一目标的需要而建立的综合体系。这一概念从应急物流管理体系的功能角度来定义，较为抽象，未指出该概念的本质。本文认为，自然灾害应急物流体系是"为保障应对自然灾害的物资需求，由组织系统、管理体制、管理机制、信息系统、政策法规等有关要素相互联系、相互制约而构成的特殊物流管理体系"。这一定义，第一，更加明确了该概念的职能，保障自然灾害的物资需求；第二，给出了该概念的要素和范围，即组织系统、管理体制、管理机制、信息系统、政策法规等；第三，界定了该概念的属性，即一种特殊的物流管理体系。

自然灾害应急物流管理体系应具有以下特征：

（1）由政府和社会共同组成的应急物流组织系统；

（2） 分工明确、统一指挥、分工协作的体制；

（3）相互协作、密切配合、反应快速的机制；

（4）健全的应急管理法律、法规、预案、制度等；

（5）广泛的支持保障系统；

（6）现代化的信息系统。

2. 自然灾害应急物流管理体系的构成。从体系运作流程的角度来划分，自然灾害应急物流管理体系由事前评估体系、预报预警体系、组织指挥体系、监控与反馈体系、调度与运作体系、回收与再利用体系等层次组成。其中，（1）事前评估体系，是自然灾害发生前应急物流体系的自我检查和评估体系，要对整个应急物流管理体系的"战前"资源储备情况、组织运转情况、预案完备情况、交通网络脆弱程度等进行检查评估，并督促改进；（2）预报预警体系，是灾害发生后的第一响应主体，并承担着灾害期间的信息组织和管理职能；（3）组织指挥体系，是整个体系的核心，承担着决策与指挥的职能；（4）监控与反馈体系，是预警体系的并行机构，其职能是监督、控制整个体系的正常、安全运转，并将信息反馈给预警中心；（5）调度与运作体系的实体部分，承担应急救灾物资的统一接收、运输和配送、发放等职能；（6）回收与再利用体系，为弥补应急物流的"非经济性"遗憾，该子体系将应急救灾中富余物资通过合理合法的方式储备起来，以备下次灾害之需。

3. 自然灾害应急物流管理体系与其他突发公共事件应急物流管理体系的比较。自然灾害应急物流管理体系与其他突发公共事件应急物流管理体系在组织系统、管理体制、运作机制上应是一致的，在构建和运作信息系统以及法律法规的遵循方面， 也应是大同小异； 在应急物资的需求上，也有相当种类的物资是相同的，例如涉及解决或处理死者安葬、伤者救助、卫生防疫、灾后重建、恢复生产、恢复秩序等的物资。

不同之处在于，自然灾害应急物流面对的作业环境更加恶劣，由于糟糕的天气、阻断或恶化的交通网络、中断的通信线路，作为自然灾害应急物流系统中主要功能之一的运输功能，其能够不出现错误或准时送达的可能性大打折扣， 因此， 赈灾的应急物资难于实现其时间效应和空间效应，即难以实现其物流过程，充满了不可预知的风险。

三、自然灾害应急物流管理体系现行运作模式

根据《国家突发公共事件总体应急预案》的相关规定和对近年来我国特大自然灾害应急物流实践的研究，以下从指挥协调、分级响应、资源保障、调度运行等方面来分析当前自然灾害应急物流管理体系的运作模式。

（一）指挥协调模式

自然灾害应急救助的总指挥部是我国民政部国家减灾委员会办公室（简称减灾办）和全国抗灾救灾综合协调办公室（简称协调办）。减灾委员会各成员单位（包括国务院各相关部委局，如国家发改委、财政部、水利部、农业部、交通部、卫生部、教育部等职能部门，军队、科研部门和非政府组织等34 个单位组成）按各自的职责分工承担相应任务。各级政府的应急物流指挥中心应隶属于政府办公厅下的应急管理中心，起牵头和协调作用，但目前尚未进行统一的界定。

（二）分级响应模式

自然灾害发生后，减灾办和协调办应急汇总灾害预警预报信息，向成员单位和有关地方通报信息；按照"条块结合，以块为主"的原则，根据灾情，乡级、县级、地级、省级人民政府和相关部门，启动相关层级和相关部门应急预案。不同程度的灾害发生后，不同级别的决策部门应在规定的极限时间内，执行应急的物资响应规定。

由于对自然灾害的治理属于不同的政府职能部门，因此，这些职能部门将会同灾时应急指挥部组成临时管理机构，发挥包括应急物流等在内的应急保障作用。此时，临时管理机构通过行政力量紧急将从各单位抽调人员组成临时的协调机构来组织各部门、各渠道的资源，即分头进行生活类物资、救援类物资、医疗类物资、通信类物资、供电类物资等各类应急物资的采购、征用、调拨等，然后交由社会物流企业与志愿者完成各类应急物资的运输、储存、配送等工作。

（三）资源保障模式

1. 人力资源保障。应急物流的人力资源保障模式由三个主体全部或部分参与实现，一是由解放军、武装警察部队等组成的骨干和突击力量，二是公路、水路、铁路、航空等交通运输部门组成的专业力量；三是社会物流企事业单位和志愿者等组成应急物流的群众力量。

2. 物质资源保障。应急物流的物资供应保障，由应急采购、强制征用、应急调拨、应急支援等三种途径来实现。其中，（1）应急物资的紧急采购由各级政府与市场（企事业单位）共同参与完成。目前，我国民政部、各省民政厅、地方民政局尚未建立垂直的应急采购体系，而分散在各地的储备中心，仅具有对民政部物资的接收、保管和登记的权利，而不具备对外采购权。（2）应急调拨的物资、设备和装备等来源于各地方的救灾储备。我国已形成一个"国家民政部———省级民政部门———市民政局———县民政局"的四级内部管理体制，救灾储备平时由各地方民政局进行分级代储管理。（3）强制征用的物资是当灾情严重、情况紧急时，由政府强行征用生产流通企业的物资，事后按照规定进行补偿。（4）应急支援的物资来源于国内外企事业单位、人道组织、个人的公益捐助。汶川地震发生后，国内外很多政府、企事业单位、民间团体、个人纷纷通过多种途径将抗震救灾和灾后重建的资金和物资捐助到受灾区，对灾害应急物流工作发挥了重要的作用。

3. 交通运输保障在应急物资的交通运输保障上，所使用运输工具通常依靠临时征用，并且为了克服环境条件限制和加快物流速度，经常会混合使用公路、航空等多种运输方式。交通运输部门还要承担灾区受损公路与铁路的抢通与养护保通、开设应急救援"绿色通道"、预留充足运力和随时组织应急运力投入运输、科学进行运输调度的指挥，保障救灾物资和救灾人员及时运往灾区等。

4. 信息资源保障。在应急物流的信息网络和通道建设上，我国相比发达国家显得非常滞后，由于基于突发公共事件应急信息平台本身也在不断的开发和完善中，应急物流信息系统作为一个专业平台，受到的关注和投入非常有限，所以仍然以传统的信息保障方式为主。

（四）调度运行模式

自然灾害发生后能否将应急物资快速的运达救援现场，关系到应急救援的效果甚至是成败。自然灾害应急物流以追求时间效益最大化和灾害损失最小化为目标，在此目标下，应急物资调度体系成为了应急资源配置的重要部分。

自然灾害应急物流调度运作体系的核心是应急物流调度中心。该中心的任务是对救援物资的筹集、运输、配送等工作进行物资调度。应急物流调度中心通过物流信息平台对应急物资供应部门（商务部、发展和改革委员会，经济贸易委员会/局、建设委员会/局等）、运输保障部门（交通运输、公安交警部门）、物资管理部门（各级民政部门）进行协调指挥。物资供应主要由物资供应部门负责，物资在途运输由运输保障部门负责，物资配送由物资管理部门和运输保障部门共同负责，物资发放由物资管理部门负责，物资回收由物资管理部门和运输保障部门共同负责。中心向各部门发送指令信息，同时各部门实时回馈信息，并实现信息的双向传递。

四、自然灾害应急物流管理体系的运作缺陷

1. 缺乏专门而明确的应急物流预案。目前，我国已建立了国家总体应急预案、国家专项应急预案、国务院部门应急预案和地方应急预案， 但是这4 项预案对应急物资的储备、管理、运输等只是提出了一个比较笼统的应急物资保障要求和规定，并且只涉及应急物资供应和应急交通运输两个方面。这样很难切实指导应急物流的组织，例如不能明确应急物资的归口管理部门、不能明确具体的组织和运作流程，从而影响了应急物流组织和运作的经济性、科学性和时效性。

2. 缺乏有序的应急物流组织系统。灾害发生后，通常临时成立指挥部门， 并根据灾害级别临时要求国务院、省市、地方的职能部分参与救灾，大量人员临时抽调，在较为无序的状态下组织各类应急物资的采购、运输、储存、调拨、配送、回收工作，尚未形成中央有关部门之间、中央与地方之间及中央、地方和有关企业之间联动的组织机制。各省、市的分管组织和模式也不统一，缺乏系统而有效的协调、沟通和整合，从而影响了救灾行动的效率与效益。

3. 缺乏常规协同的应急物流的物资保障机制。我国应急储备的物资分散在不同部门、地区和企业，各级救灾物资储备仓库的建设及配套设施不完善；应急采购和捐赠物资的来源多样化、分散、临时、自发性强，所供应物资在质量、规格、包装等方面差别大，容易产生低效配送、重复供应等问题，使应急物流管理难度和风险加大。因此，救灾物资的配置和调拨效率不高，亟需进行重新规划、配置、组合与取舍。

4. 应急物流的信息管理水平较低。我国应急物流的信息管理水平较低，不能满足应急处理对信息及时、准确性的要求。应急物流的前提在于信息的畅通，但由于各地尚未建立健全信息报告体系和实时更新的信息平台，灾害救助中，救援机构对哪些物资什么时间往什么地方运输、当前需求情况、物资供应数量、运力情况、物资发放情况等未能全面掌握，严重影响了救灾物资正常发挥效用。另外，在自然灾害发生、发展和善后的各个阶段，我国应急物流的组织和保障缺乏灵动科学的动态管理机制。

五、自然灾害应急物流管理体系的完善策略

1. 进一步完善应急物流预案体系。制定科学完善的应急物流预案，是确保在应对自然灾害时应急物流快速反应、果断处置、有效保障的基础。首先，应急物流预案的内容需要更科学、合理和可行。其次，应急物流预案体系的建立需要研究历史上曾经发生过的自然灾害事件，同时对比其他国家的应急物流预案，分门别类地归纳出灾害发生特点（包括灾害发生区域、灾害发生的时间规律，等等），然后再设置预案。第三，应急物流预案也要区分特别重大、重大、较大和一般等不同级别，区分国家、地区、行业、社区等不同系统，并考虑不同地域、环境、条件、背景以及不同的物流方式，分级分类论证制定适用的应急物流预案，以减少应急物流的无序性。

2. 搭建依托政府公共信息平台的应急物流信息管理体系。首先，由于自然灾害发生和发展的不确定性，应急物流信息体系应具有一个适应性强、反应灵敏、具有预警和跟踪功能的信息网络中心和管理中心。其次，为了实现在各种灾害环境下的可靠而有效的应急物流信息沟通，应当搭建高低端结合、高科技与传统手段并举的多样化应急物流信息平台。这个信息平台应能反映出灾区需求情况、全国救灾物资布局和库存情况、有哪些企业在应急系统里、应急采购的缺口大小、加盟的物流企业的资源情况等。

3. 大力整合应急物流资源。首先，要整合应急物资供应资源：在应急物资的采购方面，可充分发挥市场机制，实施动态储备； 在应急物资的储备方面， 可以借鉴国外经验，实现应急物资储备专业化与社会化的有机结合，建成国家、地方、军队、企事业单位、社区的一体化储备体系。其次，要整合应急物流人力资源，使突击队伍、专业队伍和社会队伍发挥各自优势，形成合力，提高应急物流效率。第三，整合各种交通运输方式和网络，确保一种方式中断时，其他方式能及时补充。第四，整合社会物流和灾害信息资源，通过信息网络连接，灵活抽调各加盟物流中心组成高效及时的保障体系，将各处资源调动起来。

4. 建立健全高效的应急物流机制。应急物流需要合理化的运作和管理机制，包括应急物资供应机制、调度机制、协调机制、补偿机制等。而要从机制上保障应急物流的有效运转，必须设立一个应急物流指挥中心，它的运作必须依赖强有力的政府职权并依靠政策法规行使其职能。

5. 构建应急物流风险预警管理体系。应急物流的组织和运作过程中，由于灾害情境的复杂性和灾害演变的不确定性，加上应急物流管理体系中各环节、各流程存在大量管理失误、管理缺陷、管理错误行为等，内外风险因素叠加、耦合，又会产生更大、更复杂的风险事件，因此，需要借鉴预警思想，从构建自然灾害应急物流预警管理体系的高度来构想整个应急物流管理体系的分阶段处置框架。